Kommissionsbeschluss zu den Altmark Trans-Kriterien des EuGH
Nur sehr selten „landet“ ein Fall auf dem Tisch der EU-Kommission, der die Konformität von Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) nach den vom EuGH im Jahr 2003 aufgestellten Altmark Trans-Kriterien betrifft.
Seit dem Altmark Trans-Urteil des EuGH ist anerkannt, dass der nach diesen kumulativ anzuwendenden Kriterien gestaltete Ausgleich bereits tatbestandlich keine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist. Das Fehlen von nur einem Altmark Trans-Kriterium führt dazu, dass die Ausgleichsleistung als staatliche Beihilfe zu werten ist. Für diese Fälle regelt der Freistellungsbeschluss, wann die Maßnahme dennoch als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
In der Praxis viel häufiger sind Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI auf der Grundlage des Freistellungsbeschlusses 2012/21/EU der EU-Kommission. Dies ist auch nachvollziehbar, weil der Freistellungsbeschluss Vorgaben beinhaltet, die in der Praxis aus Sicht der Beteiligten leichter erfüllt werden können als die Altmark Trans-Kriterien. Man denke etwa an das vierte Kriterium, das vom Rechtsanwender die Darlegung verlangt, dass das mittelempfangende Unternehmen ein „durchschnittliches, gut geführtes“ Unternehmen ist. Die hiernach erforderliche sog. K4-Analyse ist in der Praxis eine erhebliche Herausforderung.
Vor diesem Hintergrund erweist sich der hier besprochene Beschluss der EU-Kommission, (EU) 2022/348, C (2022) 4271), ABl. EU L 02.03.2022, S. 6 ff., der sich mit einer Reihe von Beschwerden über bewilligte Ausgleichsmaßnahmen befasst, umso interessanter und lesenswerter.
Hintergrund
Der Beschluss betrifft staatliche Maßnahmen zugunsten des ehemals staatlichen Fährunternehmens Toscana Regionale Marittima (Toremar), das 2011 von dem Konkurrenten Moby gekauft wurde. Konkret geht es um die Vergabe des mit dem Geschäftsbetrieb von Moby/ Toremar und der Übertragung des Liegeplatzvorrangs gebündelten neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrags.
Ausführungen der EU-Kommission zu den einzelnen Altmark Trans-Kriterien
Die EU-Kommission prüfte staatliche Ausgleichszahlungen auf Basis des vorgenannten öffentlichen Dienstleistungsvertrages nach den Altmark Trans-Kriterien und kam zu dem Schluss, dass diese erfüllt seien und keine staatliche Beihilfe vorliege. Im Einzelnen:
Erstes Altmark Trans-Kriterium:
Das erste Kriterium ist erfüllt, wenn das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde und diese Verpflichtungen klar definiert wurden. Nach der EU-Kommission musste im vorliegenden Fall ein tatsächlicher Bedarf an einer öffentlichen Dienstleistung bestehen und die Beauftragung dieser öffentlichen Dienstleistung muss zudem notwendig und verhältnismäßig sein. Dazu prüfte die EU-Kommission im Rahmen eines dreistufigen Verfahrens, ob eine Nachfrage für die Dienstleistung bestand, ob ein Marktversagen vorlag und ob der Ansatz der geringsten Beeinträchtigung gewählt wurde. In der Sache wurde Toremar mit der Bereitstellung von gemischten Verkehrsdienstleistungen auf mehreren Routen betraut. Italien konnte der EU-Kommission durch Vorlage entsprechender Daten beweisen, dass auf allen von Moby/ Toremar bedienten Fährrouten die Nachfrage für die erbrachte Dienstleistung bestand. Außerdem war im Zeitpunkt der Betrauung auch ein Marktversagen gegeben, da die von Moby/ Toremar angebotenen Fährdienste nicht durch die Dienste anderer Wettbewerber substituiert werden konnten. Laut EU-Kommission handelte es sich zusätzlich auch um den Ansatz der geringsten Beeinträchtigung, da die Nachfrage der Nutzer nicht durch eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung aller interessierten Betreiber befriedigt werden konnte.
Zweites Altmark Trans-Kriterium:
Nach dem zweiten Kriterium muss der Ausgleich anhand zuvor objektiv und transparent aufgestellter Parameter berechnet werden. Für die Parametervorgabe hat die EU-Kommission auf die besondere Berechnungsmethode der italienischen CIPE-Richtlinie abgestellt und verschiedene Kostenelemente als Teil der Nettokosten eingeordnet. Der Blick in die CIPE-Richtlinie legt nahe, dass als Parameter der Netto-Verlust angesehen wurde. Die Richtlinie genügte laut EU-Kommission auch als Grundlage für die Bestimmung der Parameter, da diese für die Ausgleichsberechnung in der CIPE-Richtlinie ausführlich erläutert werden und im neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrag auch Anwendung finden.
Drittes Altmark Trans-Kriterium:
Das dritte Kriterium liegt vor, wenn der Ausgleich für die Erbringung einer DAWI nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns ganz oder teilweise zu decken (Überkompensationsverbot). In ihrem Beschluss in dieser Sache aus dem Jahr 2012 vertrat die EU-Kommission noch die Ansicht, dass Moby/Toremar möglicherweise überkompensiert wurde. Dies wurde damit begründet, dass Moby/Toremar eine feste Risikoprämie von 6.5. Prozent erhielt, aber nicht alle Risiken übernehmen musste, die normalerweise bei dem Betrieb solcher Dienste zu tragen sind. Nach dem neuen Dienstleistungsvertrag verringern z. B. die jährlich anzupassenden Höchsttarife das kommerzielle Risiko für Moby/Toremar, da so Inflation und Schwankungen beim Verbraucherindex ausgeglichen werden. Darüber hinaus enthält der neue Dienstleistungsvertrag bestimmte Klauseln, die auf die Aufrechterhaltung des wirtschaftlich-finanziellen Gleichgewichts der Dienstleistungen im öffentlichen Interesse abzielen. Auch wenn diese Schutzvorkehrungen das kommerzielle Risiko von Moby/Toremar zu senken scheinen, ist Moby/Toremar nach Ansicht der EU-Kommission weiterhin dem Risiko ausgesetzt ist, dass die Ausgleichzahlung die Kosten der von ihm angebotenen Dienstleistung nicht vollständig deckt. Es wurde zudem ein Kontrollmechanismus in den neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrag eingebaut, nach welchem Moby/Toremar der Region Toskana jedes Jahr seine Betriebsabrechnung übermitteln soll, damit diese prüfen kann, dass es zu keiner Überkompensation kommt.
Viertes Altmark Trans-Kriterium:
Das vierte Kriterium ist erfüllt, wenn der Empfänger eines Ausgleichs für die Erbringung einer Dienstleistung im öffentlichen Interesse im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens ausgewählt wurde, das die Auswahl desjenigen Bieters ermöglicht, der die gewünschte Dienstleistung zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann oder – sollte dies nicht der Fall sein – der Ausgleich unter Berücksichtigung der Kosten eines effizienten („durchschnittlichen, gut geführten“) Unternehmens berechnet wurde (Letzteres wird in der Praxis auch „K4-Analyse“ genannt). Nach Auffassung der EU-Kommission ist hier das vierte Kriterium erfüllt, da Italien eine wettbewerbliche und transparente Ausschreibung durchgeführt hat. In dem Aufruf zur Interessenbekundung wurde das Auswahlkriterium dargelegt. Außerdem wurden die Verpflichtungen des neuen Vertragspartners nach erfolgreichem Durchlaufen des Auswahlprozesses erläutert. Alle elf Interessenten erhielten detaillierte Informationen über das Verfahren. Es wurde eine digitale Plattform eingerichtet, auf der alle notwendigen Unterlagen abrufbar waren. Alle potentiellen Bieter wurden somit jederzeit gleich behandelt. Folglich kommt die EU-Kommission zu dem Ergebnis, dass das Ausschreibungsverfahren auch diskriminierungsfrei stattfand. Unter Anwendung eines Punktesystems wurde schließlich derjenige Bewerber ermittelt, der die Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann.
Fazit
Der vorliegende Beschluss der EU-Kommission zeigt eines: Die Altmark Trans-Kriterien aus dem Urteil des EuGH aus 2003 sind nicht obsolet, sondern werden von der EU-Kommission zur Bewertung von beihilfenrechtlichen Sachverhalten im Bereich der Daseinsvorsorge noch herangezogen. Die EU-Kommission beschäftigt sich in ihrer Entscheidung intensiv und ausführlich mit der Begründung jedes einzelnen Kriteriums im konkreten Einzelfall. Das bietet für den Rechtsanwender die Bestätigung, dass er in der rechtlichen Ausgestaltung beihilfenrechtlicher Fragestellungen nicht nur auf den DAWI-Freistellungsbeschluss beschränkt ist, sondern auch auf die Altmark Trans-Kriterien zurückgreifen kann. Insbesondere bei kosteneffizienten DAWI-Erbringern kann sich eine Altmark Trans-Gestaltung anbieten, da bei diesen Unternehmen die geforderte K4-Analyse gut dargestellt werden kann. Bei wirtschaftlich wenig effizienten Unternehmen erspart eine Betrauung nach dem DAWI-Freistellungsbeschluss die beschwerlichen Vorgaben der Altmark Trans-Kriterien und dürfte damit die vorzugswürdigere Alternative sein.
