Evaluierung und Neufassung von EU-beihilfenrechtlichen Regelungen zum Breitbandausbau

Die EU-Kommission hat am 7. Juli 2021 die Ergebnisse ihrer Evaluierung der EU-beihilfenrechtlichen Vorschriften zum Breitbandausbau (Breitbandleitlinien und Regelungen in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung – AGVO) vorgestellt. Zugleich wurde am 23. Juli 2021 eine neue Fassung der AGVO veröffentlicht, die unter anderem geänderte Bestimmungen zur Breitbandversorgung enthält.

Hintergrund: Bisheriger EU-beihilfenrechtlicher Rahmen zur Breitbandfinanzierung

Die „Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau“ (2013/C 25/01) der EU-Kommission (Breitbandleitlinien) aus dem Jahr 2013 definieren den EU-beihilfenrechtlichen Rahmen für die Förderung von Breitbandausbau. Die Breitbandrichtlinien haben zwar lediglich den rechtlichen Charakter einer Auslegungshilfe, sie binden allerdings die EU-Kommission im Sinne einer Selbstbindung. Die EU-Kommission hat bereits erklärt, diesen Leitlinien in ihrer Beschlusspraxis zu folgen.

Mit den Richtlinien soll sichergestellt werden, dass Beihilfen einerseits sinnvoll zur Breitbandförderung in Regionen mit Marktversagen eingesetzt werden, sie andererseits nicht den Wettbewerb in Gegenden verfälschen, in denen bereits private Wirtschaftsbeteiligte ausreichend in den Breitbandsektor investieren und eine zufriedenstellende Breitbandversorgung sicherstellen. Neben Auslegungshinweisen zum Beihilfentatbestand im Zusammenhang mit der Breitbandförderung finden sich in den Breitbandleitlinien Hinweise zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers und zur ausnahmsweisen Einstufung der Breitbandversorgung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI). Die Leitlinien definieren auch die unterschiedlichen Anforderungen je nach Gebieten („weiße“, „graue“ und „schwarze Flecke“ bei Versorgung) und die zu ergreifenden Maßnahmen zur Vermeidung einer Wettbewerbsverfälschung. Darüber hinaus hat die EU-Kommission in den Leitlinien allgemeine Grundsätze aufgestellt, die bei der Notifizierung von Beihilfen zu beachten sind. Das betrifft solche Mittelgewährungen, die weder nach der AGVO oder den DAWI-Vorschriften legimitiert noch nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen ausgestaltet werden können. Die Notifizierungen erfolgen – wie auch die Leitlinien festhalten— in der Regel auf Basis des Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV, wonach Beihilfen zur Förderung der Entwicklung von Wirtschaftszweigen oder -gebieten als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden können. In der Praxis wird in Deutschland von den Notifizierungen insbesondere bei Förderprogrammen des Bundes und der Länder Gebrauch gemacht.

Die bisherige AGVO beinhaltete Freistellungstatbestände für Investitionsbeihilfen für Breitbandinfrastrukturen (Art. 52 AGVO) sowie Regionalbeihilfen für den Ausbau von Breitbandinfrastrukturen (Art. 14 Abs. 10 AGVO). Voraussetzung für die Freistellung ist nach den Freistellungstatbeständen jeweils, dass die Beihilfen nur in Gebieten gewährt werden, in denen kein Netz bzw. keine Infrastruktur derselben Kategorie vorhanden ist und in den folgenden (drei) Jahren voraussichtlich auch nicht auf kommerzieller Grundlage aufgebaut wird, die Beihilfen auf Grundlage eines wettbewerblichen Auswahlverfahrens gewährt werden und der geförderte Betreiber diskriminierungsfreien Zugang zu den Infrastrukturen gewährt. Hinsichtlich der Regionalbeihilfen ist zusätzliche Voraussetzung, dass die Beihilfen in einem Fördergebiet gewährt werden, das in einer genehmigten Fördergebietskarte explizit als solches ausgewiesen ist.

Über den Freistellungstatbestand des Art. 52 AGVO konnten bisher Beihilfen für Breitbandinfrastrukturen i.H.v. bis € 70 Mio. Gesamtkosten pro Vorhaben legitimiert werden (Art. 4 Nr. 1 lit. y) AGVO), über den Freistellungstatbestand des Art. 14 Abs. 10 AGVO Investitionen mit beihilfefähigen Kosten von bis zu € 100 Mio. Die exakte Höhe ist bei den regionalen Investitionsbeihilfen nach einer spezifischen Formel zu berechnen (vgl. Art. 4 Nr. 1 lit. a), Art. 2 Nr. 20 AGVO).

Durchführung und Ergebnisse der Evaluierung

Die Evaluierung der Breitbandrichtlinien und der breitbandspezifischen AGVO-Vorschriften wurde im Juni 2020 von der EU-Kommission angestoßen. Unter ihrer Federführung wurden öffentliche Konsultationen von Branchenvertretern durchgeführt und eine externe Studie in Auftrag gegeben.

Die Evaluierung hat ergeben, dass die Breitbandregelungen den Breitbandausbau und die Breitbandnutzung gefördert und damit ihre Hauptziele – Erleichterungen des Ausbaus von Breitbandinfrastrukturen und gleichzeitige Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen –erfüllt haben.

Gleichzeitig seien, insbesondere angesichts des technologischen Fortschritts und der gestiegenen digitalen Vernetzungsbedürfnisse – durch die Covid-Pandemie begünstigt – Anpassungen erforderlich. Angeregt wurde u.a. die Umsetzung folgender Aspekte:

• Harmonisierung mit den aktuellen politischen Ziele und Prioritäten der EU-Kommission („Green New Deal“, „EU-Gigabit-Gesellschaft-Gesellschaft 2025“ und „Digitaler Kompass 2030“): Im Sinne des „Green New Deals“ sollen zukünftig Umweltauswirkungen und der Energieverbrauch bei neuen Projekten stärker berücksichtigt werden. Zudem sollten hinsichtlich der Übertragungsgeschwindigkeit zum einen die Interventionsschwellen an die Gigabit-Ziele angepasst werden (u.a. Versorgung aller Haushalte mit Internetverbindungen mit Download-Geschwindigkeiten von bis 100 Mbit, erweiterbar auf Gigabit-Geschwindigkeiten) und zum anderen weitere Parameter wie Upload-Geschwindigkeiten aufgenommen werden.
• Abgleich mit Bestimmungen zwischenzeitlich erlassener Rechtsakte: Bei einer Überarbeitung der Breitband-Rechtsgrundlagen gilt es auch die zwischenzeitlichen rechtlichen Änderungen zu berücksichtigen (z.B. Richtline über den europäischen Kodex für elektronische Kommunikation und Richtlinie über Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten des Ausbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation (Kostensenkungsrichtlinie), die wiederum selbst gerade Gegenstand einer Konsultation ist.
• Klarstellung und Präzisierung von einzelnen Schlüsselbegriffen: Bei der Konsultation zeigte sich, dass Auslegungsschwierigkeiten hinsichtlich einzelner Begriffe und Vorgänge bestehen. Zum Beispiel sei in der in der Praxis z.T. unklar geblieben, welche Maßstäbe an die Kartierung des Gebiets angesetzt werden sollen, in dem die Breitbandinfrastruktur errichtet werden soll und wie die öffentliche Konsultation durchzuführen ist.
• Aufnahme von Bestimmungen zu Mobilfunknetzen: Kritisiert wurde, dass die Breitbandregelungen grundsätzlich nur für Festnetz-Breitband gelten und nicht für Hochgeschwindigkeits-Mobilfunk (5G), die Infrastruktur in Form von Masten und Fasern indes z.T. für beide Netze gemeinsam genutzt werden kann. Gerade in ländlichen Gebiete sei es notwendig, zur Versorgung der Bevölkerung beide Netze gemeinsam zu betrachten. Auch Deutschland hatte bei der Konsultation weitere Klarstellung zur Förderung von Mobilfunkinfrastruktur befürwortet.
• Ergänzung um nachfrageseitige Maßnahmen: Angeregt wurde zudem, die netz- und infrastrukturbezogenen Maßnahmen um Maßnahmen zu ergänzen, die die Letztverbraucher bzw. Internetanbieter in Blick nehmen, um Versorgungslücken in der Praxis zu schließen. Die bisherigen Regelungen können dazu führen, dass zwar Breitbandinfrastruktur bereit gestellt wird, die Bezugspreise für die Endverbraucher allerdings derart hoch sind, dass sie Breitbandinternet tatsächlich nicht nutzen können. Anregt wurde, diese Lücke mit Begleitmaßnahmen zu schließen, z.B. mit staatlich geförderten Gutscheinen für bestimmte Bevölkerungsgruppen (Studierende, Familien), die sie für den Bezug von Breitband-Internet einlösen können. Derartige Einzelmaßnahmen hat die EU-Kommission im letzten Jahr bereits auf Basis von Notifizierungen genehmigt (u.a. Entscheidungen SA. 57495 vom 4. August 2020 und SA.57357 vom 3. Dezember 2020), indes mangels einschlägiger Rechtsgrundlage entweder unmittelbar auf Basis des AEUV oder in analoger Anwendung der Breitbandrichtlinien.
• Ausblick und Änderung der AGVO

Die EU-Kommission hat angekündigt, in den nächsten Wochen auf der Basis der Evaluationsergebnisse die Breitbandleitlinien überarbeiten und die überarbeiteten Leitlinien im Herbst 2021 einer öffentlichen Konsultation zu stellen. Die genaue Ausgestaltung der neuen Breitbandrichtlinien ist daher noch offen.

Die zum 23. Juli 2021 veröffentlichten überarbeiteten AGVO-Bestimmungen enthalten indes bereits einige der angeregten Aspekte, im Einzelnen:

• eine detailliertere Fassung des Art. 52 AGVO mit Spezifizierung von Begriffen, z.B. der „Kartierung“ und „öffentliche Konsultation (vgl. Art. 52 Abs. 4 AGVO n.F.);
• die Einführung eines Freistellungstatbestandes für den Ausbau von 4G- und 5G-Mobilfunknetzen (Art. 52a AGVO) mit der Pflicht zur Berücksichtigung von „festen Breitbandnetzen“ im Rahmen der vorherigen Bedarfsprüfung;
• die Einführung eines Freistellungstatbestandes für Beihilfen in Form einer „Konnektivitätsgutschein“-Regelung für Verbraucher zur Erleichterung von Telearbeit, allgemeinen und beruflichen Bildungsleistungen sowie für KMU (Art. 52c AGVO). Die staatlichen Gutscheine, die an die Endnutzer oder an den von diesen gewählten Diensteanbieter ausgezahlt werden, zielen auf Abonnements von Breitbandinternetzugangsdiensten ab und dürfen bis zu 50% der gesamten Einrichtungskosten und der monatlichen Gebühr für das Abonnement abdecken. Je Mitgliedstaat dürfen Gesamtmittel von € 50 Mio. in einem Zeitraum von 24 Monaten gewährt werden (Art. 4 Nr. 1 lit. yc) AGVO).

Hervorzuheben ist zudem, dass durch die neuen Regelungen nicht mehr nur die Investitionskosten von Breitbandinfrastrukturen beihilfefähig sind, sondern „alle Kosten für Bau, Verwaltung und Betrieb eines festen Breitbandnetzes“ (Art. 52 Abs. 2 AEUV n.F.). Durch die Neufassung werden damit auch Betriebsbeihilfen möglich sein.

Zudem wurde der Schwellenwert für die Förderung nach dem Freistellungstatbestand des Art. 52 AGVO angehoben. Bei Zuschüssen für den Ausbau von festen Breitbandnetzen gilt nun der Schwellenwert von € 100 Mio. Gesamtkosten pro Vorhaben; bei Beihilfen für feste Breitband-Infrastrukturen in Form eines Finanzinstruments darf der Nominalbetrag der Gesamtmittel, die einem Endempfänger pro Vorhaben gewährt werden, € 150 Mio. nicht überschreiten (Art. 4 Nr. 1 lit. y) AGVO n.F.). Parallel hierzu können für den Ausbau von 4G oder 5G-Netzen (Art. 52c AGVO) ebenfalls Beihilfen in Form von Zuschüssen bis zu € 100 Mio. pro Vorhaben und Beihilfen in Form von Finanzinstrumenten bis zu € 150 Mio. gewährt werden (Art. 4 Nr. 1 lit. ya) AGVO).

Die Änderungen in der AGVO führen insgesamt zu einer deutlichen Erweiterung der Förderfähigkeit von Maßnahmen im Breitbandsektor und dürften damit – insbesondere durch die Ausweitung auf Betriebsbeihilfen – als erheblicher Motor für die flächendeckende Versorgung mit Breitband wirken.