EU-Kommission: 45 Mio. EUR Regionalbeihilfen von Ungarn an Chemieunternehmen

Mit ihrem Beschluss vom 28. September 2019 (SA.49580) genehmigte die EU-Kommission Regionalbeihilfen zugunsten des ungarischen Chemieunternehmens BorsodChem Zrt., einem großen Unternehmen mit Hauptgeschäftssitz in Kazincbarcika (A-Fördergebiet). Da sich die ungarischen Behörden erfolgreich auf die Investitionsentscheidung zum Nachweis des Anreizeffektes beriefen, was von der üblicherweise gewählten Nachweismethode – der Standortentscheidung – abweicht, sind vor allem die Ausführungen der EU-Kommission zur Annahme der fehlenden Profitabilität des Investitionsvorhabens von Interesse.

Sachverhalt

Im Dezember 2017 meldeten die ungarischen Behörden Regionalbeihilfen in Form von Steuervergünstigungen für BorsodChem Zrt. an. In Kazincbarcika stellt BorsodChem Zrt. Methylendiphenyldiisocyanat (MDI) her, welches unter anderem in der Automobilindustrie genutzt wird. Ein wesentlicher Ausgangsstoff für die Herstellung von MDI ist Anilin. Dieses bezieht das Unternehmen von der Muttergesellschaft in China. Mit dem Investitionsvorhaben beabsichtigt BorsodChem Zrt. die Errichtung einer Anilin-Produktionsanlage, um die vertikale Integration der MDI-Produktionsstätte zu steigern sowie die Lieferkette der MDI-Produktion in Kazincbarcika zu verkürzen und zu zentralisieren. Dadurch sollen die mit der Lieferung aus China verbundenen Logistikkosten und Umweltrisiken vermindert werden.

Problemaufriss

Aus Sicht der EU-Kommission zeigt sich, dass große Unternehmen Entscheidungen über Investitionen in einer bestimmten Region nicht nur auf der Grundlage staatlicher Beihilfen, sondern auch aufgrund zahlreicher strategischer und wirtschaftlicher Faktoren treffen. Um Mitnahmeeffekte zu verhindern und einen originären Beitrag zur regionalen Entwicklung sicherzustellen, müssen Mitgliedstaaten für die Gewährung von Regionalbeihilfen unter anderem den sog. materiellen Anreizeffekt nachweisen, also dass die Beihilfe für die Investitions- oder Standortentscheidung des Beihilfeempfängers ausschlaggebend war. Die Regionalleitlinien 2014 bis 2020 sehen hierzu zwei Möglichkeiten vor:

• Szenario 1 (Investitionsentscheidung): Der Mitgliedstaat weist nach, dass die Beihilfe für den Beihilfeempfänger der Anreiz war, sich für eine Investition zu entscheiden, die andernfalls für ihn nicht rentabel genug gewesen wäre.
• Szenario 2 (Standortentscheidung): Der Mitgliedstaat weist nach, dass die Beihilfe für den Beihilfeempfänger ein Anreiz war, in der entsprechenden Region zu investieren, weil sie die mit dieser Investition verbundenen Kostennachteile im Vergleich zu einer Investition an einem anderen Standort ausgleicht.

In beiden Szenarien erfolgt der Nachweis mittels einer kontrafaktischen Analyse. Hier wird das Basisszenario (Investition mit Beihilfe) dem kontrafaktischen Szenario (Investition ohne Beihilfe) gegenübergestellt. Dabei muss das kontrafaktische Szenario eine realistische und glaubwürdige Alternative zum Basisszenario darstellen, was in der Regel durch Vorlage von unternehmensinternen Dokumenten belegt wird, die den Entscheidungsfindungsprozess widerspiegeln.

Entscheidung

Die EU-Kommission entschied, dass die regionalen Investitionsbeihilfen von rund 45 Mio. EUR gemäß den Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014 – 2020 mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Dabei gelang Ungarn der Nachweis des Anreizeffektes unter Rückgriff auf das Szenario 1 (Investitionsentscheidung).

Anreizeffekt: Auswahl der Nachweismethode

Die EU-Kommission bezweifelte vor allem, dass während des Entscheidungsprozesses für die Errichtung der Anilin-Produktionsanlage kein anderer Standort als Kazincbarcika in Betracht gezogen wurde. Ungarn gelang es allerdings, die Zweifel mit folgenden Argumenten auszuräumen:

• Das mit dem Investitionsvorhaben verfolgte Hauptziel der Vereinfachung und Zentralisierung der Lieferkette der MDI-Produktion in Kazincbarcika wäre mit einem Greenfield-Investment zur Errichtung einer separaten Anilin-Produktionsstätte nicht zu verwirklichen;
• Die weiteren Ziele der Verminderung von Logistikkosten und Umweltrisiken würden zudem die Errichtung einer Anlage in der Peripherie von Kazincbarcika erfordern, wobei die in der Tschechischen Republik, Ostrava, befindliche Anlage aus technischen und ökonomischen Gründen hierfür ausscheide.

Anreizeffekt: Kontrafaktische Analyse und Profitabilität

Durch eine kontrafaktische Analyse wies Ungarn nach, dass die Investitionen in die Errichtung einer Anilin-Produktionsanlage an dem einzig in Betracht kommenden Standort in Kazincbarcika ohne Beihilfe nicht rentabel gewesen wären und das Anilin weiterhin von der Muttergesellschaft aus China bezogen worden wäre. Hierzu verglich Ungarn die Situation der Investition mit und ohne Beihilfe. Es wurde ersichtlich, dass im Falle der Investition ohne Beihilfe die Ersparnisse bezüglich der Logistikkosten und der Zollgebühren infolge einer Anilinproduktion in Kazincbarcika nicht ausreichen würden, um die Investitionskosten innerhalb eines Referenzzeitraums von 18 Jahren – basierend auf dem durchschnittlichen Abschreibungszeitraum von Maschinen und Anlagen unter Berücksichtigung einer dreijährigen Bauzeit – auszugleichen. Die Produktion in China sei aufgrund geringerer Energiekosten und preiswerterer Rohmaterialien immer noch günstiger. Ohne Beihilfe wäre der Gegenwartswert (sog. Net Present Value, NPV) der Investition negativ und der interne Zinsfluss (Internal Rate of Return, IRR) lege unterhalb des gewichteten durchschnittlichen Kapitalkostensatzes (sog. Weighted Average Cost of Capital, WACC). Durch die kontrafaktische Analyse wies Ungarn ebenfalls nach, dass die Beihilfe auf das erforderliche Minimum beschränkt ist, das für eine rentable Umsetzung des Vorhabens erforderlich ist. Dies ist gemäß den Vorgaben der Regionalleitlinien unter anderem dann der Fall, wenn der interne Zinsfluss eines Vorhabens nicht über die Renditesätze vergleichbarer Unternehmensvorhaben hinausgeht. Maßgeblich für die unternehmensinterne Bewertung der Profitabilität im Fall von BorsodChem Zrt. war die Differenz zwischen WACC und IRR. Die Differenz zwischen WACC und IRR des vorliegenden Investitionsvorhabens war, im Vergleich zu gleichartigen Vorhaben von BorsodChem Zrt., erheblich niedriger. Sogar unter Berücksichtigung der Beihilfe erreichte die Differenz nur diejenige eines in der Vergangenheit durchgeführten Forschungs- und Entwicklungsprojektes, welches sich im Vergleich zu den anderen Vorhaben durch erhöhte Unsicherheiten bezüglich des Umsatzes und der Verkaufszahlen auszeichnete und daher unternehmensintern eine Ausnahme darstellte.

Auswirkungen auf Unternehmensgruppe

Im Zusammenhang mit der Frage der Profitabilität prüfte die EU-Kommission auch, ob der Unternehmensgruppe ein Vorteil daraus resultiert, dass infolge einer Anilinproduktion in Kazincbarcika Produktionskapazitäten in China frei werden. Sie kam zu dem Schluss, dass dies nicht der Fall ist. Die geringere Auslastung der Anlage in China sei aufgrund der gleichbleibenden Wartungs- und Betriebskosten sowie Anzahl von Mitarbeitern zu vernachlässigen. Auch auf den geplanten Produktionsanstieg von MDI bei der in China ansässigen Muttergesellschaft wirke sich die freiwerdende Anilin-Kapazität nicht vorteilhaft aus, da diese Menge für sich genommen viel zu gering sei, um den geplanten Bedarf zu decken. Schließlich werde das freiwerdende Anilin auch nicht gewinnbringend auf dem Markt verkauft.

Übrige Voraussetzungen

Die Regionalbeihilfen seien auch geeignet die Kohäsionsziele zu fördern. Unter Berücksichtigung des Bruttoinlandproduktes und der hohen Arbeitslosigkeit trage das Vorhaben durch die Schaffung von Arbeitsplätzen zur regionalen Entwicklung bei. Darüber hinaus verringere das Vorhaben die Umweltrisiken, die sich aus dem Ferntransport des toxischen Materials Anilin ergeben. Die negativen Auswirkungen der Beihilfe seien angesichts der begrenzten Marktstellung von BorsodChem Zrt. und der starken Wachstumsraten auf den MDI-Märkten sowohl in Europa als auch weltweit begrenzt und würden durch die positiven Auswirkungen überwogen werden.

Ausblick

Anhand dieser Entscheidung kann nachvollzogen werden, wie die EU-Kommission bei der Prüfung von Regionalbeihilfen vorgeht. Zudem beleuchtet sie, was die Anforderungen an den Anreizeffekt sind, wenn sich ein Unternehmen für dessen Nachweis auf die Investitionsentscheidung beruft. Festzuhalten ist, dass die EU-Kommission sich darüber vergewissert, ob der anvisierte Investitionsstandort tatsächlich der einzig in Betracht kommende Standort ist. Die Entscheidung zeigt auf, wie es einem Unternehmen gelungen ist, sich auf die Investitionsentscheidung zu berufen. Inwiefern sich andere Unternehmen hierdurch ein Beispiel nehmen und versuchen werden, sich zum Nachweis des Anreizeffektes ebenfalls auf diese Nachweismethode zu berufen, bleibt abzuwarten.