Die EU-Kommission überarbeitet ihre Rückforderungsbekanntmachung

Nach fast 12 Jahren steht nunmehr die Überarbeitung der Rückforderungsbekannt-machung der EU-Kommission aus dem Jahr 2007 (ABl. 2007/C 272/05) auf der Agenda der EU-Kommission. Ziel der Bekanntmachung ist es, die Verfahren und Vorschriften für die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen zu erläutern und darzulegen, wie die EU-Kommission mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeitet, um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus dem EU-Beihilfenrecht erfüllen. Die Rückforderungsbekanntmachung ist zwar kein verbindlicher Rechtsakt; sie ist gleichwohl eine wichtige Erkenntnisquelle, in der die EU-Kommission ihr Handeln in Rückforderungskonstellationen vorstrukturiert.

Mit einer Reform der Rückforderungsbekanntmachung sollen nunmehr die neuen Entwicklungen in der Rechtsprechung der europäischen Gerichte, der Kommissions-praxis sowie der neuen Rechtssetzung berücksichtigt werden. Die EU-Kommission hat bereits einen Entwurf einer neuen Rückforderungsbekanntmachung vorgelegt, der im Vergleich zu der bestehenden Bekanntmachung keine wesentlichen inhaltlichen Änderungen aufweist.

Aufgrund der Berücksichtigung und Auswertung der seit 2007 zur Fragen der Rückforderung ergangenen Urteile der europäischen Gerichte enthält der Bekanntmachungsentwurf mehr Antworten auf Fragen im Zusammenhang mit der Behandlung und Umsetzung von Rückforderungsbeschlüssen als die bestehende Bekanntmachung. So werden in ihr vielmehr Themenkomplexe behandelt, die sich in der Vergangenheit für die Umsetzung von Rückforderungsbeschlüssen als besonders kritisch herausgestellt haben. Erleichtert wird die Handhabung des Bekanntmachungs-entwurfs dadurch, dass diese Themenkomplexe nunmehr unter einzelnen Überschriften behandelt werden. Daher verwundert es auch nicht, dass der Umfang der Bekanntmachung von 17 auf 34 Seiten angewachsen ist. Wesentliche Änderungen im Vergleich zu der Vorgängerbekanntmachung sind u.a. folgende:

Grenzen der Rückforderungspflicht

Der Rückforderungspflicht sind Grenzen gesetzt. Diese sind indes nicht in Rechtsakten niedergelegt, sondern ergeben sich vielmehr aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen wie dem Vertrauensschutz, der Rechtssicherheit und der Rechtskraft. Die Beachtung dieser Rechtsgrundsätze im Einklang mit dem Effektivitätsgebot, dass die effektive Umsetzung von Rückforderungsbeschlüssen postuliert, erschwert die Beurteilung, wann eine Beihilfe nicht mehr zurückgefordert werden muss, weil ein z.B. ein Fall der absoluten Unmöglichkeit gegeben ist. Der Entwurf enthält nunmehr detaillierte Ausführungen zu der Frage der Unmöglichkeit und Unrechtmäßigkeit der Rückforderung. Inhaltlich sind jedoch keine Änderungen zu erwarten. Der Verzicht auf die Rückforderung kommt weiterhin nur in eng auszulegenden Ausnahmefällen in Betracht.

Umsetzung der Rückforderungsbeschlüsse durch die Mitgliedstaaten

Überließ die bestehende Bekanntmachung die Umsetzung von Rückforderungs-beschlüssen noch der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, setzt der Bekanntmachungsentwurf nunmehr auf ein kooperatives Verfahren zusammen mit der EU-Kommission. Die Umsetzung des Rückforderungsbeschlusses ist nicht mehr als ausschließliche Aufgabe der Mitgliedstaaten formuliert.

Der Bekanntmachungsentwurf sieht die Möglichkeit einer Erstbesprechung zwischen der EU-Kommission und dem Mitgliedstaat vor, in der die EU-Kommission den Mitgliedstaat bei der Umsetzung des Rückforderungsbeschlusses unterstützt. War die Bestimmung des Beihilfeempfängers und der Beihilfesumme als Bestandteil des mitgliedstaatlichen Verwaltungsverfahrens bislang Aufgabe der nationalen Behörden, soll sich die EU-Kommission nunmehr bemühen, bereits in ihren Beschlüssen den Beihilfeempfänger und die Beihilfesumme zu bestimmen. Für die effektive Umsetzung der Rückforderungs-beschlüsse sind dabei insbesondere die Hinweise zur Bestimmung des Beihilfeempfängers bei der Zugehörigkeit zu einer Unternehmensgruppe oder nach erfolgtem Asset oder Share Deal hilfreich. Damit wird den Problemen, die sich aus wirtschaftlichen Einheiten und Diskontinuitäten ergeben, Rechnung getragen.

Rückforderungsverfahren

Im Gegensatz zu der bestehenden Bekanntmachung legt der Bekanntmachungsentwurf keine Fristen für die Umsetzung der Rückforderungsbeschlüsse fest. Ob dies jedoch eine großzügigere Fristenbemessung im Einzelfall zulässt, bleibt abzuwarten. Ferner sieht der Bekanntmachungsentwurf die vorläufige Einstellung des Rückforderungs-verfahrens vor. Diese Möglichkeit spiegelt die bereits gängige Kommissionspraxis für Fälle von anhängigen Insolvenz- und Gerichtsverfahren sowie für Fälle laufender Verwaltungsverfahren wider, die sich noch auf die Rückforderungspflicht auswirken können. Weder die vorläufige Einstellung noch der endgültige Abschluss stehen aber einer erneuten und genaueren Untersuchung der EU-Kommission entgegen.

Der Bekanntmachungsentwurf sieht keine Erleichterungen zu Gunsten des Beihilfeempfängers vor. Er ist vielmehr daran orientiert, unionsrechtlich zwingende Rückforderungen mehr Geltung zu verschaffen. Aufgrund der Beteiligung der EU-Kommission an dem Rückforderungsverfahren ist eine stärkere Kontrolle der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und Einhaltung von Rückforderungs-beschlüssen zu erwarten. Ferner wird den Mitgliedstaaten mit dem neuen Bekanntmachungsentwurf ein Leitfaden an die Hand gegeben, der durch die Vielzahl an angesprochenen Themenkomplexen die Umsetzung in nationales Verwaltungsverfahren erleichtert.

Mit der Vorlage des Entwurf der neuen Rückforderungsbekanntmachung hat die EU-Kommission eine öffentliche Konsultation bis zum 29. April 2019 eingeleitet. Bis dahin können öffentliche Stellen, Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen und Organisationen zu dem Entwurf Stellung nehmen.